Europäische Bürgerinitiative: so funktioniert sie

Die Europäische Bürgerinitiative ist das einzige Instrument, mit dem Bürgerinnen und Bürger direkt auf die Gesetzgebung der EU einwirken können. Wer mindestens eine Million Unterschriften aus mindestens sieben Mitgliedstaaten sammelt, zwingt die Europäische Kommission, sich öffentlich und begründet mit einem Anliegen zu befassen. Ein Gesetz erzwingen kann eine Initiative aber nicht: Das letzte Wort über einen Vorschlag behält die Kommission.

Die Bürgerinitiative ist eines von mehreren Mitspracherechten der Unionsbürgerschaft. Welche weiteren Rechte dazugehören, etwa das Petitionsrecht beim Parlament, steht in der Übersicht Ihre Rechte als EU-Bürger. Hier geht es um den genauen Ablauf einer Initiative, von der Gründung bis zur Antwort aus Brüssel.

Rechtsgrundlage und Idee

Eingeführt wurde die Bürgerinitiative mit dem Vertrag von Lissabon. Artikel 11 Absatz 4 des EU-Vertrags erlaubt es Unionsbürgern, die Kommission aufzufordern, im Rahmen ihrer Befugnisse einen Vorschlag zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht der Bürger eines Rechtsakts bedarf. Die Einzelheiten regelt heute die Verordnung (EU) 2019/788, die seit 2020 gilt und das Verfahren gegenüber der ersten Fassung vereinfacht hat.

Der Hintergrund: In der EU hat nur die Kommission das Recht, Gesetze vorzuschlagen. Parlament und Rat können sie dazu auffordern, und mit der Bürgerinitiative können das auch die Bürger selbst. Wie aus einem Vorschlag später ein Gesetz wird, erklärt der Beitrag zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.

Die Voraussetzungen auf einen Blick

Punkt	Regel
Organisatoren	Gruppe aus mindestens sieben EU-Bürgern, wohnhaft in sieben verschiedenen Mitgliedstaaten
Thema	muss in die Zuständigkeit der Kommission fallen, darf nicht offenkundig missbräuchlich sein und nicht gegen die Werte der EU verstoßen
Unterschriften	mindestens eine Million gültige Unterstützungsbekundungen
Länderverteilung	in mindestens sieben Mitgliedstaaten jeweils eine Mindestzahl
Sammelfrist	zwölf Monate ab einem von den Organisatoren gewählten Startdatum
Unterstützer	Unionsbürger im Europawahlalter, in einigen Staaten ab 16

Die Mindestzahl je Land richtet sich nach der Zahl der Abgeordneten, die der jeweilige Staat ins Europäische Parlament wählt, multipliziert mit der Gesamtzahl der Abgeordneten. Bei derzeit 720 Abgeordneten ergibt das für Deutschland mit 96 Sitzen 69.120 Unterschriften, für Malta mit 6 Sitzen 4.320. Ändert sich die Sitzverteilung nach einer Europawahl, ändern sich auch die Schwellen. Die jeweils geltenden Werte stehen auf der Website der Kommission zur Bürgerinitiative.

Der Ablauf in sechs Schritten

1. Organisatorengruppe bilden

Am Anfang steht eine Gruppe aus mindestens sieben Personen. Sie müssen alt genug sein, um an der Europawahl teilzunehmen, und in mindestens sieben verschiedenen EU-Staaten wohnen. Abgeordnete des Europäischen Parlaments zählen dabei nicht mit. Die Gruppe benennt eine Kontaktperson und eine Stellvertretung. Für die Haftung kann sie eine juristische Person gründen, Pflicht ist das nicht.

2. Initiative registrieren lassen

Die Gruppe beantragt die Registrierung bei der Kommission. Sie reicht dazu einen Titel, eine kurze Beschreibung der Ziele und auf Wunsch einen Entwurf für den gewünschten Rechtsakt ein. Die Kommission prüft vor allem, ob das Anliegen in ihre Zuständigkeit fällt. Darüber entscheidet sie in der Regel innerhalb von zwei Monaten. Fällt nur ein Teil in ihre Zuständigkeit, kann sie die Initiative teilweise registrieren.

Eine Ablehnung ist begründet und kann vor dem Gericht der EU angefochten werden. Häufigster Grund sind Forderungen, für die die EU gar keine Gesetzgebungskompetenz hat, etwa eine Änderung der Verträge selbst.

3. Startdatum wählen und Unterschriften sammeln

Nach der Registrierung haben die Organisatoren bis zu sechs Monate Zeit, den Beginn der Sammlung festzulegen. Ab diesem Tag laufen die zwölf Monate. Gesammelt wird online oder auf Papier. Die Kommission stellt ein zentrales Online-Sammelsystem kostenlos zur Verfügung, die Organisatoren können aber auch ein eigenes, zertifiziertes System nutzen.

Unterstützen können Sie eine Initiative nur einmal. Welche Daten Sie angeben müssen, hängt von Ihrer Staatsangehörigkeit ab: Manche Staaten verlangen eine Ausweisnummer, andere nur Name, Anschrift und Geburtsdatum.

4. Prüfung durch die Mitgliedstaaten

Nach dem Ende der Sammelfrist legen die Organisatoren die Unterschriften den zuständigen nationalen Behörden vor. In Deutschland ist dafür das Bundesverwaltungsamt zuständig. Die Behörden prüfen die Unterschriften, meist stichprobenartig, und bescheinigen innerhalb von drei Monaten die Zahl der gültigen Bekundungen.

5. Einreichung bei der Kommission

Liegen die Bescheinigungen vor und sind beide Schwellen erreicht, reichen die Organisatoren die Initiative bei der Kommission ein. Dazu gehört auch eine Aufstellung, wie die Kampagne finanziert wurde.

6. Treffen, Anhörung und Antwort

Danach greifen feste Fristen:

• Innerhalb eines Monats treffen Vertreter der Kommission die Organisatoren, um das Anliegen im Einzelnen zu besprechen.
• Innerhalb von drei Monaten stellt die Gruppe ihre Initiative bei einer öffentlichen Anhörung im Europäischen Parlament vor. Das Parlament kann danach in einer Plenardebatte und einer Entschließung Stellung beziehen.
• Innerhalb von sechs Monaten nach der Veröffentlichung der Initiative legt die Kommission in einer Mitteilung dar, welche Schlussfolgerungen sie zieht, ob sie tätig wird und warum.

Was eine Bürgerinitiative bewirken kann

Die Kommission kann einer erfolgreichen Initiative folgen, sie teilweise aufgreifen oder ablehnen. In jedem Fall muss sie ihre Entscheidung begründen. Wie die Kommission zusammengesetzt ist und wie sie Vorschläge erarbeitet, beschreibt der Beitrag EU-Kommission: wer sie stellt und was sie entscheidet.

Die Bilanz seit dem Start im Jahr 2012 ist gemischt. Nur ein kleiner Teil der registrierten Initiativen hat die Schwellen erreicht. Einige davon haben aber sichtbar etwas verändert: Die erste erfolgreiche Initiative zum Recht auf Wasser floss in die Überarbeitung der Trinkwasserrichtlinie ein, und eine Initiative gegen Käfighaltung in der Landwirtschaft führte zu einer Zusage der Kommission, Gesetzesvorschläge vorzulegen, deren Umsetzung sich allerdings verzögert hat. Andere erfolgreiche Initiativen hat die Kommission inhaltlich weitgehend abgelehnt.

Auch ohne Gesetz hat eine Initiative Wirkung. Sie bringt ein Thema auf die Tagesordnung von Kommission und Parlament, erzwingt eine öffentliche Debatte und schafft europaweite Netzwerke von Unterstützern. Viele Organisatoren sehen genau darin den eigentlichen Wert.

Typische Gründe für das Scheitern

Problem	Was dahintersteckt
Keine Registrierung	Forderung liegt außerhalb der Zuständigkeit der Kommission, zum Beispiel Vertragsänderungen oder rein nationale Fragen
Zu wenig Unterschriften	eine Million in zwölf Monaten erfordert eine Kampagne in vielen Sprachen und Ländern
Länderschwelle verfehlt	genug Unterschriften insgesamt, aber in weniger als sieben Staaten die Mindestzahl erreicht
Ungültige Bekundungen	doppelte Unterschriften, fehlende Angaben oder falsche Ausweisnummern

Wer eine Initiative plant, sollte deshalb früh Partner in mehreren Ländern einbinden. Die Kommission bietet über das Forum der Bürgerinitiative kostenlose Beratung, Leitfäden und eine Plattform zur Vernetzung an. Auch die Übersetzung des registrierten Textes in alle Amtssprachen übernimmt die Kommission.

Bürgerinitiative, Petition und Beschwerde: der Unterschied

Die Bürgerinitiative wird oft mit anderen Beteiligungswegen verwechselt. Sie unterscheiden sich deutlich:

Instrument	Adressat	Wer kann es nutzen	Ziel
Europäische Bürgerinitiative	Europäische Kommission	Gruppe von Unionsbürgern, eine Million Unterstützer	Vorschlag für einen neuen Rechtsakt
Petition	Europäisches Parlament	jede Person mit Wohnsitz in der EU, auch allein	Anliegen oder Beschwerde in einem Tätigkeitsbereich der EU
Beschwerde bei der Bürgerbeauftragten	Europäische Bürgerbeauftragte	jede Person mit Wohnsitz in der EU	Missstände in der Verwaltung der EU-Institutionen
Beschwerde bei der Kommission	Europäische Kommission	jede Person	Verstoß eines Mitgliedstaates gegen EU-Recht

Für ein persönliches Problem ist die Bürgerinitiative also der falsche Weg. Sie eignet sich für politische Anliegen, die viele Menschen in mehreren Ländern teilen.

Checkliste: Initiative unterstützen

• Prüfen Sie im offiziellen Register der Kommission, ob die Initiative registriert ist und Unterschriften sammelt.
• Lesen Sie die registrierte Beschreibung, nicht nur Werbetexte der Kampagne.
• Unterschreiben Sie über das Formular, das auf die offizielle Seite oder auf ein zertifiziertes System verweist.
• Halten Sie die Angaben bereit, die Ihr Staat verlangt.
• Unterschreiben Sie dieselbe Initiative nur einmal, doppelte Bekundungen werden aussortiert.

Mit dem Ende des Verfahrens ist eine Initiative nicht automatisch erledigt. Die Kommission berichtet in ihren Folgeberichten, was aus ihren Zusagen geworden ist, und das Register dokumentiert jede Initiative mit allen Antworten. So lässt sich auch Jahre später nachvollziehen, welche Wirkung eine Bürgerinitiative tatsächlich hatte.